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최근 경제자유구역 활성화에 대한 논의가 활발하다. 경제자유구역을 지정하였으나 외국인투자기업 유치가 기대한 만큼 잘 이루어지지 않고 있기 때문이다. 경제자유구역은 1990년대 이후 중국, 대만, 싱가폴 등 아시아 국가들이 큰 규모의 외자를 유치하여 금융, 무역, 지식기반 서비스산업 등 고부가가치 산업을 본격 육성하기 시작하자 2003년 8월에 인천, 10월에 부산ㆍ진해와 광양만에 경제자유구역을 만들면서 시작된 사업이다. 현재 이 세 지역 이외에도 황해, 대구ㆍ경북, 새만금ㆍ군산 등 3개의 경제자유구역이 추가 지정ㆍ운영되고 있고, 최근에는 강원ㆍ경기ㆍ전남ㆍ충북 등 4개 지자체가 경제자유구역 설치를 추진하고 있다.
그렇지만 현재 국내 경제자유구역은 투자유치에 많은 어려움을 겪고 있고 외국인투자기업 유치의 경우 투자 규모나 질 모든 측면에서 부진한 상태다. 경제자유구역 제도가 도입된 이후 2009년까지 전체 FDI실적 중 경제자유구역에 투자된 외국인직접투자액 비중(신고기준)은 2004년 0.89%에서 2009년 4.97%에 불과한 실정이다. 2010년 6월 현재 경제자유구역 내에 입주한 기업은 총 1,406개이며, 이 중 외국인투자기업은 145개이고 국내기업은 1,261개 기업이다. 경제자유구역에 입주한 기업의 약 89.6%가 국내기업이고 외국인투자기업의 비중은 10.3%에 불과하다. 외국인투자 기업 중 제조업의 비중이 70% 정도를 차지하고 있고 서비스업은 26.2%, 기타산업 3.8% 등이다.1) 경제자유구역의 지정목적이 바로 외국인투자 유치에 있으나, 경제자유구역의 외국인투자 유치성과는 상당히 미흡하고 당초 취지와는 달리 고부가가치 첨단산업의 유치는 매우 부진하다. 정부는 수차례 법령개정을 통해 규제완화와 함께 인센티브를 강화하였으나 경제자유구역 간 개발전략 중복, 지역개발사업으로 변질, 개발속도 지연, 투자환경 조성 및 유치부진 등 문제점을 여전히 노출하고 있다.
수요자 입장을 고려한 경제자유구역 운영
경제자유구역법에 따르면 경제자유구역은 외국인 투자기업의 경영환경과 외국인 생활여건을 개선하여 외국인투자를 촉진하기 위해 조성된 지역이다. 기존의 외국인투자촉진 제도들이 부분적인 규제완화와 조세감면을 주요한 내용으로 하고 있는 반면, 경제자유구역은 이 같은 지원제도 외에도 외국인의 생활여건을 규제하는 대부분의 규제를 포괄적으로 완화하는 내용을 포함하는 특징이 있다. 외국인투자기업이 경제자유구역에 투자하고 싶어지도록 선진국 수준의 기업친화적인 환경을 마련하고 이를 위해 대폭적인 제도ㆍ환경개선이 필요하다. 잠재적인 외국인투자자가 무엇을 원하는지를 충분히 고려하지 않고 경제자유구역 주변의 지역 주민의 민원이나 지역균형 발전 등과 같이 국내 공급자 위주의 정책으로 경제자유구역을 운영한다면 외국인투자 유치에 실패할 가능성이 높다. 따라서 경제자유구역의 성공적인 활성화를 위해서는 경제자유구역을 찾는 수요자의 입장에서 경영환경과 정주환경을 개선할 필요가 있다.
해고요건 및 외국인 고용허가 관련 규제 완화
경제자유구역 운영에 있어서 우선 고려해야 할 것은 기업환경 개선의 측면이다. 우리나라 기업환경 중 가장 낙후된 부문은 노동분야로 노동규제와 노사관계의 안정이 필요하다. 노동분야에서는 외국인투자기업으로서는 매우 경직적이라고 할 수 있는 해고요건을 보다 유연하게 개정할 필요가 있을 것이다. 인도의 경우 기업이 필요로 하는 노동규제완화나 충분한 인프라 여건을 확보하지 않은 채 경제자유구역을 대폭 허가해 대다수 경제자유구역이 활성화되지 못하였다. 대표적으로 문제시 된 노동규정은 100인 이상 기업은 종업원을 해고할 때 반드시 정부의 허가를 받아야 하며 3개월 이상 근무한 계약직 직원은 정규직으로 자동 전환된다는 점이었다.2) 또한 외국인근로자의 활용이 용이하도록 경제자유구역 내에 외국인 고용허가 관련 규제의 완화가 필요하다. 현행 법령상 외국인 고용허가제를 통해서 외국인 근로자를 고용할 수 있으나, 제조업과 건설업, 농축산업, 어업, 일부 서비스업에 한해 허용하고 있다. 현행 규정상 경제자유구역 내 외국인 대상 서비스업에서는 원천적으로 외국인 근로자 고용이 불가능하다. 경제자유구역 내 다양한 편의시설이나 위락시설을 건립ㆍ운영하는데 있어서 제약요인이 될 수 있는 고용관련 규제를 완화할 필요가 있다.
영리법인 교육기관 및 의료기관 설립 허용
둘째로 외국인들의 정주여건을 정비할 수 있도록 하기 위해 제도적인 미비점을 해결해야 한다. 오랜기간 동안 논의되어 온 사안이긴 하지만 여전히 외국교육기관의 설립자격 제한, 결산송금 제한 등의 규제로 인해 학교설립과 추가유치에 어려움을 겪고 있다.3) 현재 외국교육기관의 설립자격을 외국 비영리 법인으로 제한하고 있어 외국학교법인이 단독으로 학교 설립을 추진하기에는 어려움이 있다. 설립자격을 외국 비영리 법인으로 하고 있는 규제를 국내외 영리법인 등으로 확대할 수 있도록 해야 할 것이다. 또한 외국학교 법인의 결산상 잉여금에 대한 해외송금을 제한하고 있어서 외국 명문사학의 국내진입이 장애요인으로 작용하고 있기 때문에 이와 관련한 규제완화가 시급한 상황이다. 교육과 함께 중요한 정주여건 중 하나인 병원설립과 관련한 절차상의 미비점을 개선할 필요가 있다. 외국인의료기관은 건강보험법이 적용되지 않아 환자를 보험이 아닌 일반으로 진료해야 하고 외국인 전용의료기관을 영리법인으로 인정하면서 국내병원은 영리법원으로 인정하고 있지 않기 때문에 형평성의 문제가 발생하고 있다. 경제자유구역에 외국의료기관을 설립할 수 있는 근거는 마련되어 있으나, 세부기준 및 절차 등에 관한 규정이 없어 사실상 설립이 어려우며, 경제자유구역에 외국의료기관을 개설할 수 있는 법인의 자격요건을 외국인투자 비율 50%로 규제하고 있어 경제자유구역 내에 국내 투자개방형 의료법인의 설립이 어려운 한계가 있다.4)
경제자유구역 내 국내기업의 역차별 해소
셋째로 외국인투자기업에만 혜택을 제공하고 국내기업을 역차별하고 있는 경제자유구역 지원제도의 개선이 필요하다. 국내기업을 역차별하는 배경에는 경제자유구역 기본목표를 외자유치로 한정하고 있기 때문이다. 경제자유구역 내에서 외국인투자기업 간에 사업을 하려고 투자하는 것이 아닌 이상 국내의 유수 첨단기업들이 경제자유구역에서 경제활동을 함께 할 수 있도록 국내기업에 대한 역차별을 해소할 필요가 있다. 국내기업에도 외국인투자기업과 동일한 수준의 조세 등 혜택을 부여하는 방안을 적극 검토할 필요가 있다. 더구나 경제자유구역법에 의거 외국인투자기업은 수도권정비계획법 상의 각종 규제를 받지 않고 있지만, 국내기업에게는 혜택이 없는 실정이다. 수도권정비계획법 상의 입지규제, 공장총량제 등 규제를 완화하여 국내 첨단기업도 경제자유구역에 진입하여 외국인투자기업과 함께 활발히 경제활동을 할 수 있도록 해야 할 것이다.5)
경제성과에 따른 경제자유구역의 구조조정
마지막으로 개발이 지연되거나 활성화 가능성이 낮은 경제자유구역은 조정이 필요하다. 경제자유구역간의 상호 정책경쟁을 통해서 성과가 있는 곳은 지원하고 그렇지 못한 곳은 정부가 지원을 줄이는 등 차별화전략을 취함으로써 경제외적 요인보다는 경제성과에 따라 경제자유구역이 조정될 수 있도록 해야 한다.6) 지난해 말에 5개 구역 내 총 14개 지역의 경제자유구역을 지정 해제하는 등 경제자유구역의 구조조정을 단행한 바 있지만, 아직도 일부 경제자유구역에서는 추진 여부를 놓고 문제가 불거지는 등 여전히 많은 문제를 안고 있다. 따라서 경제자유구역 활성화를 위해서는 추진성과에 따른 차별적인 지원으로 해당분야의 경쟁력이 낮고 성과가 미흡한 지역은 자연적으로 도태되는 과정을 밟도록 해야 한다.
이병기 (한국경제연구원 기업연구실장, lbk@keri.org)
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1) 한국개발연구원, 「경제자유구역 활성화 방안에 관한 연구」, 2010.2.
2) 동아일보사, 「미래의 성장기지 경제자유구역」, 2010.
3)「경제자유구역 및 제주국제자유도시의 외국교육기관 설립·운영에 관한 특별법」 제4조(설립자격), 제12조(외
국교육기관의 회계처리)
4) 지식경제위원회(수석전문위원 김호성), 「경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 특별법 일부 개정법률안」 검
토보고서, 2011.3.
5) 외투기업에 대해서는 ‘경제자유구역법’ 제17조를 통해 ‘수도권정비계획법상’의 각종 규제를 완화하고 있다.
6) 정형곤ㆍ나승권, “한국경제의 경쟁력 강화를 위한 경제자유구역의 과제,” 『KIEP 오늘의 세계경제』,
2011.1.10.