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국민행복기금은 2012년 새누리당의 대선공약에서 처음으로 등장하였다. 가계부채로 인한 높은 이자와 원리금 상환으로 고통을 받고 있는 서민들을 구제하겠다는 취지로, 320만 채무불이행자의 신용회복을 지원하고 서민들의 과다채무를 해소한다는 것이 국민행복기금의 주요 내용이었다. 새정부에서도 국민행복기금에 대한 의지는 확고하여 올해 4월 22일에 가접수를 받기 시작하였다. 그리고 5월 1일부터는 본접수를 시작하여 한창 진행 중이며 10월 31일까지 진행할 예정이다. 하지만 아직까지 국민행복기금과 관련한 논란은 줄어들지 않고 있는 상황이다. 이하에서는 국민행복기금의 문제점과 개선방안에 관하여 간략히 살펴보고자 한다.
국민행복기금 무엇이 문제?
국민행복기금의 첫 번째 문제는 국민행복기금의 실효성이다. 국민행복기금은 가계부채의 문제를 해결하고 서민들의 과다채무를 해소하기 위하여 도입되었다. 하지만 가계대출의 약 68%를 차지하는 주택담보대출을 가지고 있는 사람들의 경우는 대상에서 제외되었고, 신용등급이 낮은 서민들이 찾게 되는 대부업체도 90%이상이 국민행복기금과 협약을 맺지 않은 것으로 나타나 대부업체를 이용한 서민들의 경우도 사실상 대상에서 제외되었다. 따라서 실질적으로 채무로 인해 고통 받고 있는 사람들에게 얼마나 도움이 될 수 있을 지는 의문의 여지가 있다. 그리고 국민행복기금은 6개월 이상 1억 원 이하의 연체가 있는 사람을 대상으로 하고 있는데 이미 6개월 이상을 연체한 사람들이라는 점을 감안하며 채무를 감면해 주더라도 과연 채무 감면을 받은 사람들이 남은 채무를 성실히 갚아나갈 수 있을지에 대해서도 부정적인 시각도 많다. 결국 국민행복기금은 가계부채나 서민 과다채무 해소에 대한 근본적인 처방이 되지 못할 뿐만 아니라 오히려 서민들의 채무를 다시 증가할 가능성도 있다.
두 번째는 역차별과 도덕적 해이의 문제이다. 일단 6개월 이상 1억 원 이하의 연체라는 기준이 정해진 만큼 이 기준을 만족시킬 수 없는 사람들의 경우 혜택을 받을 수 없으므로 역차별의 문제가 발생한다. 그동안 어려운 경제상황에서도 절약하며 힘들게 빚을 갚아온 서민들에게는 아예 혜택이 없으므로 이러한 성실 채무상환자들은 대표적인 역차별의 사례라 할 수 있다. 그리고 국민행복기금이 채무를 해소하기 위하여 도입되었다고는 하지만 실질적으로 도움이 필요한, 금융권에서의 대출가능 여력조차 없는 극빈층에 대해서는 아무런 혜택이 없다는 점에서도 역차별이 발생한다. 또한 국민행복기금의 사례로 인하여 향후 채무가 과다하게 발생하게 되면 정부가 어떠한 방식으로든지 도와줄 것이라는 그릇된 신호를 국민들에게 주게 됨으로써 도덕적 해이를 양산하게 된다는 점도 큰 문제이다1). 국민행복기금이 단기목적을 가진 일회성 지원이라고 밝혔지만, 채무자들이 또 다른 정부의 지원책을 기대한 나머지 상환여력이 있는 채무자들도 고의적인 연체를 통해 채무를 탕감 받으려는 시도가 나타날 수 있다2). 연체된 부실채권을 국가가 대신 해결해주니 금융기관에서도 도덕적 해이가 발생하여 대출자 선별이나 리스크 관리가 소홀해지고 전체적으로 부실채권이 증가하는 문제가 발생할 수 있다.
세 번째는 막대한 직·간접적 비용이다. 국민행복기금을 위해서는 1조5천억 원의 재원이 필요한 것으로 알려졌다. 사업 초기에 채권매입을 위해 8천억 원이 소요되고 추가로 7천억 원이 필요한 것으로 알려졌다. 하지만 정책이 시행되면서 대상자 수가 큰 폭으로 늘고 있다. 원래는 32만 정도를 수혜대상으로 정하였으나 대상이 연대보증 채무자까지 확대되면서 50만 명으로 늘어날 전망이다. 올해 하반기에 국민행복기금 대상이 미소금융, 햇살론, 새희망홀씨 등의 연체자까지 포함하면 최대 70만 명에 달할 수 있다는 얘기도 나오고 있다. 이렇게 되면 기존의 재원으로는 부족하게 되고 추가 재원이 필요할 가능성도 높아진다. 이 뿐만 아니라 도덕적 해이를 줄이고 채무 감면을 받은 사람이 향후 채무상환 의지가 있는 사람인지를 판별하기 위해서는 여러 가지 단계의 작업을 거쳐야 하며 높은 수준의 정보력을 필요로 하게 된다. 따라서 이에 소요되는 간접비용까지 고려하게 된다면 소요되는 총비용은 훨씬 늘어날 것이다. 추후에는 재원조달이 문제가 될 수도 있고 재원을 조달할 수 있다고 하더라도 다른 부문에서 효율적으로 쓰였을 자원을 가지고 오는 것이기 때문에 자원배분의 왜곡을 가져올 수 있다.
국민행복기금 꼭 필요할까?
이러한 논란거리를 뒤로 할 만큼 국민행복기금은 꼭 필요할까? 물론 시장에서 경쟁에 실패한 사람에게 다시 도전할 기회를 주고 과다한 채무로 빈곤층으로 전락한 사람들에게 빈곤 탈출의 기회를 준다는 측면에서는 긍정적으로 해석할 수 있다. 하지만 국민행복기금 이전부터 이미 이러한 역할을 하는 제도들이 존재하고 있다. 예를 들면 공적부문에서 시행 중인 개인파산제도, 개인회생제도, 민간부문(신용회복위원회)에서 시행 중인 프리워크아웃, 개인워크아웃 등이 그것이다. 재도전의 기회를 강조한다면 이미 사업에 실패한 중소기업인의 창업 및 취업을 돕고 신용회복을 지원하기 위한 프로그램도 있다. 기존의 제도 안에서 혹은 기존의 제도를 보완·수정하여 시행할 수 있는 것을 막대한 추가재원과 간접비용을 소요하고 효과성마저 불확실한 새로운 정책으로 도입할 필요가 있는 지는 다시 생각해 볼 필요가 있다.
국민행복기금이 이름처럼 국민을 행복하게 할 수 있는 지도 의문이다. 혜택을 받지 못하는 사람이 국민의 대부분이라는 점, 국민행복기금으로 인해 발생하는 국민들의 불만과 갈등, 소모적인 논쟁 등을 고려하면 국민행복기금은 오히려 대다수의 국민들을 피곤하게 만드는 것이 아닌가 한다3). 뿐만 아니라 관대한 면책제도는 전반적으로 개인들의 채무불이행 확률을 높임으로써 금융기관의 손실을 늘리고 이러한 손실은 금융기관의 대출금리 인상을 유도하기 때문에4) 제도의 비용이 오롯이 성실하게 빚을 갚고 있는 성실채무자에게 전가된다. 추후에 재원이 부족하여 혹시라도 세금으로 메꿔지게 되면 비용을 부담하는 주체도 국민이 될 것이다. 결국 돈을 빌려 쓰는 사람은 따로 있고 그 돈을 갚는 사람은 또 따로 있게 되는 형국이니 대다수 국민이 행복할 수는 없을 것이다.
향후 바람직한 방향은...
채무상환능력이 없는 사람에게 무작정 채무만을 탕감해주는 것으로 문제가 해결되는 것이 아니다. 채무자가 스스로 채무를 상환해 나갈 수 있는 여건을 조성하고 빈곤자에게는 빈곤 탈출의 기회를 제공하는 중요하다. 채무불이행이나 개인파산의 증가요인의 주요인이 실직에서 발생한다는 연구결과가 있는 만큼5) 이런 의미에서 바람직한 정책방향은 국민행복기금이 아니라 이에 소요되는 막대한 재원을 경제성장과 일자리 창출에 배분하여 서민들의 자활 기회를 넓히고 채무상환능력을 키우는 것이라 할 수 있다.
하지만 현재 본 접수를 받고 있는 국민행복기금을 중단하는 것은 현실적으로 어려워 보인다. 따라서 차선책으로는 향후 국민행복기금의 대상자를 확대하는 것은 지양하고, 기존의 제도와의 연계성을 강화하여 가능한 한 기존의 제도를 활용하면서 비용을 최소화할 필요가 있다. 그리고 국민행복기금의 지원을 받는 사람들에게는 직업훈련과 취업교육의 참여를 유도·강화하여 수혜자의 근로능력 향상에 보다 중점을 두는 방향으로 정책을 시행해 나가야 할 것으로 사료된다.
유진성 (한국경제연구원 연구위원, jsyoo@keri.org)
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1) 하우스푸어 구제를 기대하는 집단대출 채무자의 장기연체가 2011년 3월 0.91%에서 올해 3월 1.92%로 크게 증가
2) 미국을 중심으로 한 대부분의 선행연구에서는 신용회복제도가 자발적 채무불이행수요를 늘리는 방향으로 영향을 미친다고 보고
(고혁진 외, 신용회복제도의 도덕적 해이 유발가능성에 관한 실증연구, 금융연구, 2008.12.)
3) ‘빚 안 갚기 운동’등의 불만 표출, 역차별로 인한 형평성 논란 등
4) Athreya, K., “The Growth of Unsecured Credit: Are We Better off?”, Economic Quarterly – Federal Reserves Bank of
Richmond, Vol 87, No. 3, Summer pp 11-33, 2001
5) 채무불이행 혹은 개인파산 증가원인의 67%가 실직인 것으로 보고(Sullivan, Teresa, Elizabeth Warren, and Jay Lawrence
Westbrook, “The Fragile MiddleClass: Americans in Debt,” Yale University Press, 2000.