공공기관 부채·국가재정에 독(毒)이 되는 ‘공공기관 손실보전 의무조항’

‘공공기관 손실보전 의무조항’, 정부에겐 재정 부담을 공공기관에겐 재무책임성 약화를 초래할 수 있어

“손실(금)이 생길 때에는 적립금으로 보전하고, 그 적립금이 부족할 때에는 정부가 이를 보전한다.”1) 이는 공공기관이 이익적립금으로 자체 결손을 보전할 수 없는 경우 정부가 그 부족액을 보전해 주도록 하는 공공기관 손실보전에 관한 법률조항이다. 몇몇 공공기관의 설립근거법에서 이와 동일하거나 유사한 구문들을 쉽게 찾아볼 수 있다.

공공기관이란 ?공공기관의 운영에 관한 법률? 제4조제1항 각호에 해당하는 기관 중에서 기재부 장관이 지정하는 기관을 의미한다.2) 2014년 1월 기준, 총 304개(공기업 30개, 준정부기관 87개, 기타공공기관 187개) 기관이 공공기관으로 지정된 상태이다.3) 이 중, 현재 손실보전 공공기관은 12개 기관으로 석탄공사, 광물자원공사, 한국토지주택공사, 코트라, 한국장학재단, 신용보증기금, 기술신용보증기금, 중소기업진흥공단, 무역보험공사, 주택금융공사, 정책금융공사, 수출입은행 등이 이에 해당된다. 2010년 당시 10개4) 기관에 비해 2개 기관이 늘어난 수치이다. 모든 공공기관이 손실보전의 대상이 되지 않고 10여개 남짓의 공공기관으로 제한되고 있어 다행이긴 하지만, 손실보전 의무조항이 적용되는 공공기관들의 면면을 보면 이들의 손실에 대한 정부의 책임과 잠재적 재정 부담의 무게감이 고스란히 느껴진다. 태생적으로 공익을 추구해야 하는 공공기관이 이의 수행과정에서 불가피한 손실을 맞닥뜨려야 할 경우, 공익 달성이라는 명분 아래 정부가 손실을 보전하여 공공기관의 경영여건을 안정화시키는 것엔 어색함이 없다. 그러나 손실보전의 범위를 공익사업에서 발생한 것으로 한정하고 있는 기관은 한국토지주택공사법에 해당 조항이 있는 LH공사뿐이어서 나머지 11개 기관의 손실보전 의무조항들은 합리성과 타당성이 미흡한 상황이다. 이러한 상황에서, 동 규정은 본래 의도와는 달리 해당 공공기관의 도덕적 해이를 초래하여 방만 운영과 부채 증가, 나아가 국가재정 악화라는 부작용을 불러일으킬 소지가 다분하다. 결국 정부가 해당 공공기관의 손실을 지급 보증하기 때문이다. 이미 국가채무5) 수준을 뛰어넘어 버린 공공기관의 부채6) 수준이 줄어들기는커녕 계속적으로 증가해 나가는 것은 아닌지 우려가 앞서는 마당에, 과연 손실보전 의무조항에 대해 아무런 조치 없이 그대로 방치해도 되는 가에 대해서 의구심이 강해질 수밖에 없는 대목이다.

손실보전 공공기관의 발행 채권은 일반적인 공공기관 부채보다 더 빠른 속도로 증가하고 있어

손실보전 의무조항은 정부가 공공기관 발행 채권을 간접적으로 보증하는 효과를 냄으로써 공공기관의 채권 발행 여건을 개선시켜7) 해당 공공기관으로 하여금 국가 공익사업을 안정적이고 원활하게 수행토록 한다는 점에서 순기능을 지닌다. 일례로, 2010년 12월 정부는 LH공사가 원활히 사업자금을 확보할 수 있도록 LH공사법을 개정8), 손실보전 공공기관에 LH공사를 포함하였다. 열악한 재무구조9)의 LH공사가 채권 발행을 통한 자금조달에 어려움을 겪는 등 유동성 위기가 국가중점사업의 차질로 이어질 것을 최소화하기 위한 조치였다. 기대했던 바대로 손실보전 공공기관으로 지정된 LH공사는 보다 낮은 금리로 40년 만기 공사채 등의 채권 발행에 성공, 자금조달이 용이해 지면서 사업 수행을 위한 유동성 확보에 급한 숨통을 틔울 수 있었다. 그럼에도, 우리가 손실보전 의무조항에 주의를 기울여야 하는 이유는 이러한 순기능을 넘어설 수 있는 상당한 역기능이 존재하기 때문이다. 손실보전 의무조항이 향후 국가재정의 잠재적 위험요인이 될 가능성은 국회예산정책처가 작성한 손실보전 공공기관의 부채 통계치에서도 가시적으로 나타나고 있다. 국회예산정책처가 2013년 7월 발간한 ‘2012 회계연도 공공기관 결산 평가’에 따르면 정부가 손실을 보전토록 되어있는 12개 손실보전 공공기관의 2012년 말 총부채는 270조 1,069억 원10)에 달한다. 이는 2012년 전체 공공기관 부채 총액 588조 7,000억 원의 45.9%, 국가채무 443조 1,000억 원의 61%, 더욱이 국가보증채무 32조 7,836억 원의 8배(823.9%)에 이르는 큰 규모이며, 증가 속도 또한 2010년 대비 20.2%로 매우 빠른 증가세를 보이고 있다.

이러한 가운데, 손실보전 공공기관의 부채가 더욱 문제시 되는 것은 정부의 간접 보증 형태인 해당 기관의 발행 채권이 정부의 직접 보증채무(국가보증채)와 유사한 효과를 갖는 데에도 불구하고 채권 발행 규모와 내역 등에 관한 견제장치가 미비하다는 점이다. 국가보증채의 경우, 국가재정법에 의해서 정부가 「국가보증채무관리계획」을 세우고 국회에 제출하도록 규정되어 있다. 이를 통해, 국회가 보증채무의 규모 및 관리계획을 지속적으로 모니터링하여 투명하게 관리할 수 있다는 측면에서 손실보전 공공기관 부채와는 대조적인 모습이다. 손실보전 공공기관의 발행 채권은 일반적인 공공기관 부채보다 더 빠른 속도로 증가하고 있어 일반 공공기관 채권보다 더 철저히 관리될 필요가 있다. 따라서 이들 손실보전 공공기관의 발행 채권에 대한 정부의 관리계획을 국회에서 면밀하게 검토할 필요성이 대두된다.

손실보전 의무조항 및 해당 공공기관에 대한 형식적인 점검, 지적 및 법안 발의로만 끝나선 안 돼

얼마 전 국회에선 손실보전 공공기관에 대한 정부의 손실보전 범위를 ‘공익사업에서 발생한 손실’로 한정하도록 하는 손실보전 공공기관의 개별 설립근거법 일부개정법률안 등 12개 법안이 발의되었다. “정부가 손실을 보전하는 범위를 공익사업에서 발생한 것으로 제한하도록 해야 해당 기관들이 경각심을 가지고 기관을 방만하게 운영하지 않을 수 있다”는 취지이다. 입법조사처(2014.2월)에서도 “손실보전 의무조항이 적용되는 공공기관의 경우 정부의 간접적 지급보증을 받아 낮은 금리로 채권을 발행할 수 있어 부채 상황을 악화시킬 수 있다”고 지적하며, 이 때문에 이들 기관에 대해서는 채권 발행 요건을 엄격히 제한하거나 국가보증 채권에 준해서 관리해야 한다고 제안하고 있다.

이 모든 노력이 결실을 맺기 위해선 손실보전 의무조항 및 해당 공공기관에 대한 형식적인 점검, 지적 및 법안 발의로만 끝나선 안 될 것이다. 신속하면서도 실질적인 대응이 필요하다. 그리고 이와 더불어 공공기관의 부채 증가에 사업타당성이 부족한 정부사업 대행, 원가 이하의 공공요금 가격 책정, 개별 공공기관의 방만한 경영 등이 상당한 영향을 미친다는 것을 잊어선 안 된다. 이에 대한 근본적인 고민 없이는 손실보전 의무조항에 대한 어떠한 개선안 마련도 미봉책에 머물게 될 것이기 때문이다.

[참고] 공공기관의 분류

허원제 (한국경제연구원 연구위원, wonjea.huh@keri.org)

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1) 대한석탄공사법, 한국광물자원공사법, 한국토지주택공사법, 대한무역투자진흥공사법, 한국장학재단 설립 등에 관한 법률, 신용

보증기금법, 기술신용보증기금법, 중소기업진흥에 관한 법률, 무역보험법, 한국주택금융공사법, 한국정책금융공사법, 한국수출

입은행법

2) 기재부 장관은 법률에 의하여 설립되고 정부가 출연한 기관, 정부의 직·간접지원액이 총수입액의 1/2을 초과하는 기관, 정부 또

는 위의 공공기관이 출자하여 사실상 지배력을 보유한 기관 등을 공공기관으로 지정할 수 있음.

3) 하단의 ‘[참고] 공공기관의 분류’ 참조

4) 한국토지주택공사, 신용보증기금, 기술보증기금, 중소기업진흥공단, 한국무역보험공사, 한국주택금융공사, 한국정책금융공사,

한국수출입은행, 중소기업은행, 한국산업은행

5) 2012년 말 기준, 국가채무(=중앙정부 채무+지방정부 채무–지방정부의 대중앙정부채무)는 443조 1,000억 원

6) 2012년 지정된 288개 공공기관(공기업 28개, 준정부기관 83개, 기타공공기관 177개)의 부채는 588조 7,000억 원으로 집계

7) 예를 들어 손실보전 공공기관이 발행한 채권에 투자하면, 은행이 자기자본비율(BIS)을 계산할 때 국채와 동일한 0% 위험가중치

를 적용받게 됨(그렇지 않을 경우, 위험가중치 20% 적용). 즉, 동일한 AAA등급의 공사채라면 금융권은 손실보전 의무조항이

명시된 공공기관 발행 채권을 선호하게 됨. 국채보다 고수익을 누리면서도 안정성을 보장받을 수 있기 때문

8) 애초 보금자리주택사업, 산업단지 건설 외에 LH공사법 시행령 개정을 통해 임대주택 운영, 세종시 및 혁신도시까지 폭넓게 손실

보전 대상사업으로 인정(2011.4.6.)

9) LH공사의 총부채는 당시 125조 5,000억 원으로 부채비율이 559%에 달함.

10) LH공사(52조 2,663억 원), 정책금융공사(49조 2,402억 원), 수출입은행(15조 1,310억 원), 장학재단(8조 3,754억 원), 주택금융

공사(2조 4,922억 원), 광물자원공사(1조 8,532억 원) 등

KERI 칼럼_20140521

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