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공익법인이란 공익사업을 운영할 목적으로 그 사업과 관련된 주무관청의 허가를 받아 설립된 비영리법인을 말한다. 공익법인은 공익(公益)을 목적으로 한다는 점에서 영리법인과 구분되고, 불특정 다수의 이익을 목적으로 한다는 점에서 비영리법인과 구분된다. 따라서 공익법인은 그 범주상 비영리법인에 속하지만, 비영리법인 모두가 공익법인에 해당하는 것은 아니다.
공익법인이 새삼 중요하게 부각되는 이유는 경제?사회 규모가 커짐에 따라 조세만으로 복지실현에 필요한 만큼의 재정수입을 확보하기가 어려워지고 있기 때문이다. 정부가 재정부족에 직면하면 복지사업을 축소하거나 포기하게 되어 복지수준은 낮아질 수밖에 없다.
최근 유럽 여러 국가의 재정위기로 재정건전성의 중요성이 다시금 부각되고 있다. 따라서 재정지출만으로 소외계층, 교육, 종교, 공중위생, 문화사업 등 다양한 부문의 수요를 충족시키기 어려운 것이 현실이다. 이에 정부는 재정지출로 수행해야 할 고유의 기능을 공익법인이 상당부분 대신해 주기를 기대하고 있다.
공익법인을 위한 세제혜택이 조세회피 수단으로 악용되고 있어
공익법인이 적극적으로 공익사업에 참여하도록 세법에서는 영리법인과는 달리 세제혜택을 주고 있다. 구체적으로 현행 세법에서는 공익법인에 출연한 재산에 대한 상속세 과세가액 불산입, 공익법인 등이 출연받은 재산에 대한 증여세 과세가액 불산입, 출연받은 재산을 운용하여 얻은 소득을 고유목적사업에 지출하는 경우 법인세 감면, 공익법인에 기부하는 개인 또는 기업에 대해 세제혜택 등을 주고 있다.
그러나 이러한 공익법인에 대한 세제혜택이 조세회피의 수단으로 악용되거나 과세의 형평성을 침해하게 된다면, 그것은 시정되어야 한다. 예를 들어 기업이 공익법인에 현금을 출연하고, 출연된 현금으로 주식을 취득하는 방식으로 법인세 및 증여세를 회피하면서 기업에 대한 지배권은 그대로 유지할 수도 있다. 세제혜택을 받는 공익법인이 수익사업을 하는 경우 영리법인과의 경쟁관계는 불공정경쟁이 되어 과세 형평상 문제를 발생시킬 수도 있다.
이처럼 공익법인이 공익성 도모를 명분으로 조세회피와 부의 세습수단으로 악용될 가능성과 과세의 형평성에 문제가 있을 수 있다는 지적을 받는 이유는 합리적이고 체계적이지 못한 세법규정의 결여와 사후관리의 부족 등 제도의 불비(不備)에서 그 원인을 찾을 수 있다. 구체적으로 현행 법인세법,소득세법, 상속세 및 증여세법 등은 세법마다 공익법인을 규정하는 범위가 다르다. 따라서 세법규정의 적용 내용 및 범위가 제정목적에 따라 다르고, 또한 이해하기 어렵게 되어 있다.
진정한 공익(公益)을 위한 공익법인이 존재하려면 명확한 과세체계와 사후관리체계를 정립하여야
공익법인은 그 사업과 관련된 주무관청의 허가로 설립되고, 사후관리도 주무관청별로 이루어지고 있다. 즉, 공익법인에 대한 설립허가는 일정한 기준이 없을 뿐만 아니라, 주무관청마다 다르다. 일단, 공익법인이 설립되면 특별한 사유가 없는 한 세제혜택을 받게 된다. 그러다 보니 이상과 같은 논쟁에서 자유롭지 못하다. 공익법인 관련 과세체계와 사후관리는 공익법인의 설립과 건전한 발전 그리고 공익을 위한 활동을 최대한 보장할 수 있어야 한다. 따라서 현행 공익법인에 대한 과세체계와 사후관리체계 등 관련 제도들은 다음과 같이 개선될 필요가 있다.
첫째, 현행 공익법인과 관련된 민법 제32조, 공익법인 설립?운영에 관한 법률, 상증세법 등 개별 세법에서 공익법인의 개념은 일의적(一義的)이지 않고 명확하지 않다. 개념이 명확하지 않으면, 각각의 법과 지원방향은 다를 수밖에 없고, 이로 인하여 세법이 난해해지고 납세자들과 세법을 집행하는 행정관청은 해석과 운영에 어려움을 겪을 수밖에 없다. 따라서 현행 공익법인의 설립?운영에 관한 법률의 적용범위를 일본의 공익법인인정법처럼 확대하고, 공익법인의 개념을 분명히 하여 전체 공익법인에 적용될 수 있도록 하는 법 개정이 필요하다.
둘째, 현행 상증세법, 법인세법, 지방세법등 개별 세법에서는 부분적으로 공익법인의 과세문제를 규정하고 있다. 즉, 각 개별 세법의 제정목적에 따라 적용 내용과 범위가 달라서 규정의 적용과 해석에 있어 이해하기 어렵게 되어 있다. 그리고 편법 증여?상속과 조세회피가 이루어지기 용이하다는 지적을 받는 것도 이와 같은 일관된 시스템이나 합리적이고 체계적이지 못한 세법규정의 결여에서 비롯되는 경우가 적지 않다. 또한 공익법인의 판단?인정은 공익법인의 설립?운영에 관한 법률에 의한 공익법인을 제외하면, 대부분 개별 설립근거 법률에 의거하여 설립되고 주무관청에 의해서 심사?허가된다. 따라서 공익법인이 수행하는 공익사업에 대하여 법적 안정성과 적용의 통일성 확보를 위한 판단기준이 필요하다. 미국과 일본의 사례를 참고하여 공익성 판단기준을 새롭게 설정할 필요가 있다.
셋째, 상증세법에서는 세제혜택의 대상이 되는 공익사업을 열거하고 있다. 이러한 법령 열거방식은 공익사업의 범위를 명확하게 지정할 수는 있지만, 유연하게 새로운 공익사업을 지정하기는 어렵다. 법령 열거방식은 사회 변화가 크지 않고, 정부의 전문성이 높으며, 재정사업의 규모가 작은 경우에는 실효성이 있을 수 있지만, 그렇지 않은 경우에는 실효성을 기대하기 어렵다. 또한 공익활동을 주관하는 주무관청이 공익법인에 대한 관리?감독기관이므로 공익활동의 종류에 따라 규제기관이 다원화될 수밖에 없다. 따라서 동일한 사안에 대해 동일 기준을 적용하는 경우에도 주무관청마다 다르게 적용될 수 있다. 따라서 공익법인 지정에 따른 검증이나 관리?감독을 통일적으로 수행하고, 공익법인 간의 형평성을 고려하여 공익법인을 검증?관리할 수 있는 독립적인 기구를 신설할 필요가 있다.
넷째, 공익법인의 공익활동은 그 자체가 외부경제(external economies)를 낳는 일종의 공공재이다. 따라서 효율적인 생산량을 달성하기 위해서는 외부편익[공익성]의 크기에 따라 세제혜택을 주어야 한다. 즉, 공익성의 정도에 따라 차별적으로 세제혜택을 주는 것이 공익법인에 대한 세제혜택의 도입취지와 과세 형평성에 부합한다. 일본의 사례를 참고하여 공익성 유무와 정도에 따라 차별적인 과세체계를 마련하는 것이 공익법인의 건전한 발전을 위해 필요하다.
이영환 (계명대학교 세무학과 교수, young7@kmu.ac.kr)
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