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박근혜정부는 규제개혁을 국정의 최우선과제로 설정하고 이의 추진에 전력을 다하고 있다. 1998년 「행정규제기본법」을 시행하기 시작한 김대중정부 이래 가장 강력한 규제개혁 드라이브를 걸고 있는 것으로 보인다. 김대중정부 이후 역대 정부들은 규제개혁을 위해 나름대로 노력하였으나, 이에 대한 평가는 그다지 긍정적이지 않다.
현 정부는 그동안의 규제개혁이 기대한 만큼의 성과를 거두지 못한 이유 중 하나가 규제개혁의 시스템에 있다고 판단하고 있다. 따라서 기존 시스템의 개선 및 새로운 시스템의 구축을 통해 지속적이고 체계적인 규제개혁을 추진하고 있으며, 그 핵심이 바로 규제비용총량제이다. 규제비용총량제는 규제의 신설 및 강화로 인해 발생하는 규제비용을 기존 규제의 폐지 및 완화를 통해 상쇄함으로써 규제비용총량을 일정한 수준으로 유지하기 위한 제도이다.
이러한 제도는 영국에서 2011년 One-in, One-out (OIOU) 이라는 이름으로 처음 시행하였으며, 2013년 이후 One-in, Two-out (OITO) 으로 확대 적용하고 있다. 캐나다도 이와 유사한 One-for-One 제도를 2012년 도입하여 시행하고 있으나, 그 대상을 기업의 정보제공의무인 행정부담(administrative burden)에 국한하여 적용하고 있다. 우리나라는 영국식 제도의 도입을 위해 2014년 8개 부처를 대상으로 시범사업을 실시하였으며, 2015년부터 모든 부처를 대상으로 전면 도입할 예정이었으나, 이를 유보하고 시범사업의 확대를 통해 제도도입의 여건을 확충해 나갈 예정이다.
사실 우리나라의 규제개혁을 위한 제도화 수준은 과거 OECD의 규제관리체계 평가에서 보듯 매우 우수한 것으로 인정받아 왔다. 그동안 규제총량제, 한시적 규제유예제, 규제일몰제, 네거티브 규제방식의 도입 등 다양한 규제개혁 수단을 도입하여 시행한 경험이 있지만, 그 시행성과에 대해서는 회의적인 경우가 많았다.
이렇듯 지난 정부들의 규제개혁을 위한 다양한 시도가 그다지 괄목할 만한 성과를 내지 못한 이유는 개혁방안은 의욕적이었으나, 이를 실효적으로 집행할 수 있는 역량이 충분하지 못한데 기인하고 있다. 따라서 현재 추진하고 있는 규제비용총량제의 경우도 그 성공여부를 결정짓는 관건은 제도를 뒷받침할 수 있는 집행역량을 갖추고 있는 지 여부에 달려있다고 해도 과언이 아니다.
영국이나 캐나다와 같은 규제개혁 선진국은 규제비용총량제를 시행할 수 있는 여건과 역량이 상당히 갖추어진 국가이다. 객관적인 자료와 증거를 바탕으로 정책을 수립하고 집행하는 계량행정의 전통이 확립된 나라이기 때문이다. 특히 비용편익분석을 포함한 규제영향분석제도가 적절하게 운영되고 있는 것이 규제비용총량제를 시행할 수 있는 밑거름이 되고 있다.
이들 국가에서는 비용총량제를 집행하는 데 큰 어려움이 없다. 왜냐하면 기존에 시행하고 있는 규제영향분석제도의 비용과 편익에 대한 분석 중 기업에 직접적으로 미치는 영향만 따로 분리하여 추산하면 필요한 정보를 얻을 수 있기 때문이다. 하지만 우리나라의 경우 규제영향분석제도를 도입하여 시행한 지 거의 20년이 다 돼 가고 있지만, 아직도 제도가 제대로 정착되지 못한 실정이다.
비용편익분석 등 계량행정의 전통이 수립된 국가에서 시행하고 있는 제도를 그렇지 못한 우리나라에서 시행하기 위해서는 철저한 사전준비와 역량강화가 필요하다. 기업이 규제로 인해 부담하는 비용의 상승을 억제함으로써 기업활동을 활성화하려는 규제비용총량제의 도입이 유보되어 아쉬운 측면이 있으나, 보다 실효성 있는 제도의 집행과 시행착오를 최소화하기 위한 시범사업의 확대 실시는 정부의 불가피한 선택으로 보인다. 선진국에서 실시한다고 해서 우리 역량에 맞지 않는 제도를 도입하게 되면, 운영이 형식화되고 성과를 거둘 수가 없다. 우리의 역량을 급속하게 제고한다는 것은 사실상 어려운 일이기 때문에, 역량에 맞도록 제도를 설계해야 한다.
먼저 규제비용총량제의 적용대상 및 범위를 사회경제적으로 파급효과가 큰 중요규제에 한정할 필요가 있다. 우리나라의 규제영향분석제도가 모든 신설·강화규제를 대상으로 분석서 작성을 의무화함으로 인해 불필요한 자원 및 역량을 낭비하고 있다는 점을 교훈으로 삼아야 한다. 중요규제에 대한 분석만 하기 에도 벅찬 역량을 갖고 있는 현실을 감안하여 선택과 집중을 분명히 해야 한다.
분석 내용도 비용에 한정하는 것이 필요하다. 영국의 경우 기업에 미치는 직접비용과 직접편익을 분석하여 순비용(net cost)을 추산하지만, 캐나다의 경우 규제로 인해 기업에 발생하는 비용 중 일부분인 행정부담만을 대상으로 한다. 비용과 편익을 모두 반영하는 영국식 제도가 이상적이기는 하지만, 편익을 추산하는 것은 비용추산에 비해 훨씬 어려운 작업이고, 편익추정의 모호성으로 인해 편익을 과대계상하는 경우 제도의 근본취지가 무산될 수 있기 때문이다.
시범사업을 적극적으로 실시해야 한다. 시범사업을 통해 제도의 전면 도입 시 발생할 문제점을 사전에 파악하고, 이에 대처하기 위한 방안을 마련하기 위해서는 시범사업을 본 사업에 준할 정도로 시행해야 한다. 또한 제도 도입을 위한 여건을 개선하고, 교육·훈련 등을 통한 역량강화에 투자하여야 한다. 이러한 사전작업이 충분히 이루어져야만 제도 도입이 원활하게 진행될 수 있으며, 실효성 있는 제도운영이 가능할 것이다. 섣부른 제도 도입으로 인해 행정역량만 낭비하고 성과를 내지 못하는 경우가 발생하지 않도록 해야 한다.
규제개혁 성공의 척도로 여겨지는 등록규제수가 2014년 중반부터 미미하나마 감소세를 보이고 있다. 현 정부에서 추진하고 있는 각종 규제개혁 조치가 수량적인 측면에서는 성과를 보이기 시작했다고 할 수 있다. 규제비용총량제는 겉으로는 수량적인 정책인 것처럼 보이지만, 규제의 신설을 억제함으로써 규제 외의 정책수단 개발을 촉구하고, 규제대안의 적용을 활성화함으로써 규제품질을 제고하는 바람직한 기능을 할 수 있다. 제도 도입을 위한 철저한 사전준비 및 계획과 함께, 이를 뒷받침할 수 있는 역량강화 및 여건조성으로 규제개혁의 획기적 계기가 마련될 수 있기를 기대한다.
김 신 (한국행정연구원 선임연구위원, skim@kipa.re.kr)
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