보금자리주택은 로또이어야 하나?

지난해 무주택 중산서민층의 주거안정을 위해 보금자리주택 정책이 도입되었다. 기존의 임대주택 사업뿐만 아니라 정부주도로 신규주택을 저가에 무주택 중산서민층에 공급하겠다는 것이다. 향후 2018년까지 150만 채의 주택을 공급하는데, 이 중에서 70만 채는 분양주택으로 공급하고 80만 채는 임대주택으로 공급하게 된다. 정부가 의도하고 있는 정책목표에 반대할 사람은 많지 않은 것으로 보인다. 그러나 현재의 보금자리주택 정책은 심각한 폐해가 예상되므로 제도적 보완이 시급하다. 이글에서는 어떠한 측면에서 현재의 보금자리주택 정책이 제도적으로 보완되어야 할지에 대해서 논의해 보고자 한다.

무의미한 보금자리주택의 거주요건과 전매제한

보금자리주택을 분양받은 경우 5년의 거주요건과 7~10년의 전매제한기간을 충족해야 매도할 수 있다. 이처럼 재산권 행사에 제한을 두는 것은 투기수요를 차단하고 실거주목적의 무주택 중산서민계층에게 주택을 공급하겠다는 취지이다. 그러나 이러한 거주요건과 전매제한기간은 시장가격에 공급되는 일반분양주택의 경우보다 다소 강화된 것에 불과하다. 보금자리주택의 정책목표는 중산서민계층에게 시장가격보다 낮은 가격의 주택을 공급함으로써 그들의 주거안정을 도모하는데 있다. 그러나 전매제한 기간이 끝나고 난 이후를 생각해보면 거주요건과 전매제한의 강화만으로는 무주택 중산서민계층의 주거안정을 이룰 수 없다는 것은 자명하다.

향후 2018년까지 공급되는 70만 세대의 보금자리주택 분양물량은 전매제한기간 이후에는 시장에서 일반시장가격으로 거래될 수 있다. 전매제한기간이 종료되는 시점 이후에도 현재의 보금자리주택 제도로 무주택 중산서민계층의 주거안정을 이루기 위해서는 먼저 70만 채의 보금자리주택 공급이 중산서민계층의 주거안정을 이루는데 충분한 양이어야 하고 2018년 이후 전매제한이 풀리는 물량만큼의 신규 보금자리주택을 해마다 공급해야만 한다. 그렇지 않고서는 매년 10조원 규모의 정부재정과 국민주택안정기금의 지원으로 시행되는 현재의 보금자리주택 정책은 지속가능한 정책으로 볼 수 없다.

더욱이 2018년 이후 주택가격의 향방에 상관없이 보금자리주택을 분양받은 사람들은 막대한 시세차익을 누릴 개연성이 크다. 시장에서 거래되는 일반주택가격이 향후 안정되어 현재의 주택가격보다 낮아진다고 해도 보금자리주택은 로또임에 틀림없다. 보금자리주택의 전매제한기간이 풀리는 시점에서 일반 주택시세가 현재보다 떨어졌다고 해도 하락폭이 30~50% 이하라면 보금자리주택을 분양받은 사람들은 시세차익을 누릴 수 있다. 설령 주택가격의 하락폭이 현재보다 50% 이상 폭락한다하더라도 보금자리주택을 분양받은 사람들의 손실은 제값을 다 주고 주택을 구입했던 일반분양자들의 손실보다 현저히 낮은 수준일 것이다. 그러나 우리 경제가 정상적으로 성장해가고 소득이 높아진다면 주택가격이 절반 이하로 떨어질 가능성은 없어 보인다.

보금자리주택의 분양권을 받을 사람들은 현재 무주택자이고, 보유한 재산이 일정수준 이하이고, 부양가족이 많으며, 당첨의 행운을 가진 자들이다. 보금자리주택은 이들에게 향후 막대한 시세차익의 가능성을 가져다 줄 것이고 이는 로또 당첨과 다를 바 없으며 열심히 일하지만 보금자리주택도 분양받을 수 없는 사람들에게는 또 다른 상실감을 주게 될 것이다. 이것은 정부가 해야 할 정책이 아님에 틀림없다. 어느 시기든 무주택 중산서민계층은 존재할 것이고 그들의 주거안정을 위해서 정부가 무엇인가 해야 한다고 판단하면 또 다시 보금자리주택을 공급하기위해 재정을 지출해야 하는 악순환이 반복될 뿐이다.

개발이 제한되던 그린벨트, 보금자리주택은 개발해도 되나?

보금자리주택을 주변시세보다 현저히 낮게 공급할 수 있는 근본적 원인은 낮은 토지가격이다. 그린벨트를 해제해서 낮은 가격에 토지를 공급함으로써 주변시세보다 낮은 가격으로 보금자리주택을 공급할 수 있는 것이다. 그런데 여기에도 매우 큰 문제점이 있다. 그린벨트는 공익의 목적을 위해 오랜 기간 동안 개발을 제한해오던 지역으로 그 지역의 토지소유자들은 토지에 대한 권리행사에 많은 제약을 받아왔으며 경제적 피해는 매우 크다. 그런데 이번 보금자리주택사업을 시작하면서 정부는 낮은 분양가격에 필수적인 토지보상비 절감을 위해 그린벨트 토지소유자들에게 다시 희생할 것을 강제하고 있는 것이다. 그린벨트 토지소유자들의 희생으로 보금자리주택을 분양받는 사람들에게 로또의 행운을 주는 것은 무엇으로도 정당화되기 어려워 보인다.

지금까지 묶여왔던 그린벨트지역을 해제하고 보금자리주택을 공급해도 되는데 원래의 토지 소유자들의 개발행위는 철저히 제한해왔던 이유는 무엇인지 납득하기 어렵다. 보금자리주택을 공급하는 것은 공익이라는 선의를 목표로 하기 때문이라는 설명으로는 충분하지 않다. 자연보호와 같이 지금까지 그린벨트지역의 개발을 제한해오던 또 다른 공익은 이제 더 이상 지켜야할 정책목표의 우선순위에서 벗어난 것인지 알 수 없다.

보금자리주택 정책은 어떻게 정상화해야 되나?

보금자리주택 정책이 정상화되려면 우선 한번 공급된 보금자리주택은 영원히 무주택 중산서민계층을 위한 저가의 주택으로 남아 있도록 제도를 개선해야 한다. 2018년까지 공급될 70만 채의 보금자리 분양주택은 2018년 이후에도 새로운 무주택 중산서민계층들만이 낮은 가격에 살 수 있도록 제도를 보완해야 한다. 주변시세보다 낮은 가격에 보금자리주택을 분양받은 사람들은 주변시세와의 차이만큼을 사회에 빚진 것이나 다를 바 없다. 부양가족이 많지만 소득이나 재산이 일정수준 이하여서 일반시장에서 거래되는 주택을 살 수 없는 현재의 곤란한 처지에서 벗어나 보다 안정되게 잘 살도록 낮은 보상을 받은 토지 소유주들과 세금을 내고 있는 국민들로부터 도움을 받은 것이다. 따라서 보금자리주택을 분양받으면서 사회에 진 빚은 그 주택을 팔면서 되갚도록 만들어야 경제적 정의실현을 이루는 길임에 틀림없다.

이를 위해서는 분양된 보금자리주택을 정해진 기간의 거주요건만 채우고 매매할 수 있도록 허용하되 그 주택을 살 수 있는 사람은 처음 그 주택을 분양받았던 사람들처럼 무주택의 중산서민계층으로 제한해야 한다. 또한 거주요건을 채운 주택의 거래가격은 분양받은 이후 물가상승률과 주변의 주택가격상승률 등을 고려해서 처음 주택을 분양받은 시점 수준에 벌어져 있던 일반주택시세와의 차이는 계속 유지되도록 제한되어야 한다. 그래야만 공급된 보금자리주택이 행운의 로또 당첨이 아니라 항구적으로 중산서민계층의 주거안정을 위해 남아있게 되고 정부의 재정부담도 덜 수 있는 지속가능한 정책이 될 것이다.

이러한 주택정책의 사례는 미국 캘리포니아주 샌프란시스코와 같은 대도시를 포함한 64개시와 카운티에서 시행하고 있는 Inclusionary Housing Policy에서 찾을 수 있다. 이 제도는 1970년대에 일부 시와 카운티에서 도입되어 64개 지역으로 확대된 제도로 저가로 공급받은 주택의 매매가격과 매수자의 자격요건을 지방정부에서 엄격히 제한하고 감독하고 있다. 미국의 저가주택의 가격은 지역에 따라 다소 차이는 있지만 주변시세의 50% 수준이라고 한다.1)

또 현재 정부주도로 이루어지고 있는 보금자리주택 공급도 민간주도로 바뀌어야 한다. 정부이기 때문에 그린벨트를 합당한 근거 없이 해제하고 그린벨트 토지 소유주에게 희생을 강요할 수 있다. 그러나 이 같은 무원칙한 정부주도의 보금자리주택 공급에는 한계가 있을 수밖에 없다.

캘리포니아주의 주택정책은 철저히 민간주택 공급업자에 의해 이루어지는데 새로 공급되는 주택개발사업의 5~30%를 시세의 50% 수준의 저가주택을 공급하도록 의무화하고 있다.2) 물론 민간주택 공급업자가 시장가격의 절반 수준에 주택을 공급하는 데는 비용이 수반된다. 캘리포니아주의 경우 이러한 기업의 부담은 용적률 완화, 도로 등 기간시설 지원, 금융지원 등을 해당 지자체에서 부담함으로써 상계되고 있다.

이러한 미국의 사례는 우리나라에도 적용할 수 있을 것으로 보인다. 무한정 그린벨트 지역을 해제하면서 보금자리주택을 공급할 수 없고 보금자리주택이 공급되는 주변지역에 민간주택 공급업자들이 일반주택을 공급하기에도 부담이 따른다. 따라서 보금자리주택을 민간주도로 전환한다면 침체된 건설경기도 활성화하는데 기여할 수 있을 것으로 보인다. 민간이 개발하는 주택공급 사업에 의무적으로 일정비율씩 소형평형의 주택을 건설해야 하는 제도를 개선해서 용적률 조정 등의 지원책을 통해 일정비율의 저가주택을 공급하도록 의무화하는 것도 하나의 방안일 것으로 판단된다.

정부역할은 양질의 보금자리주택이 민간에 의해 공급되도록 지원ㆍ감독하고 그 주택들이 항구적으로 무주택 중산서민계층의 주거안정에 기여하도록 매매가격과 매수자 자격을 제한하고 감독하는데서 찾아야 한다. 이러한 정책방향이 보금자리주택에 의해 초래되는 재정부담을 줄이고 작고 효율적인 정부로 가는 길이며 진정한 중산서민계층의 주거안정을 위한 지속가능한 길이다.

김학수 (한국경제연구원 연구위원, hskim67@keri.org)

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1) 보다 자세한 사항은 ICF Consulting이 펴낸 Inclusionary Housing Toolbox와 City and County of San Fran-

cisco의 Residential Inclusionary Affordable Housing Program Monitoring and Procedures Manual을 참

조하기 바란다.

2) 미국 캘리포니아 주의 경우에는 지자체 정부에서 저가주택의 크기와 질뿐만 아니라 사회통합차원에서 가급적

개발사업 단지 내에 고루 분포하도록 감독하고 있다. 예외적인 경우로 개발사업단지 밖에 저가주택을 공급할

때에는 위치 등을 고려하여 더욱 많은 저가주택을 공급하도록 규정하고 있다.

<참고문헌>

City and County of San Francisco(2007), Residential Inculusionary Affordable Housing Program Monitoring and Procedures Manual

ICF Consulting(2005), Inclusionary Housing Toolbox

국토해양부(2009), 『보금자리주택 정책 개요』