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현재 2013년 박근혜 신정부 출범을 위한 인수위원회의 작업이 한창이다. 연일 인수위의 동정이 언론에 보도되고 있고, 여러 정책의 향방에 대한 각계각층의 공방도 치열하다. 그런데 이러한 와중에도 지방재정에 대한 논의는 잘 보이지 않는다. 아직 중앙집권적 마인드가 지배하고 있는 우리 정치 환경을 감안하더라도 국민이 낸 돈의 40%를 쓰고 있는 지방자치단체의 재정에 대해 지나치게 무관심한 것이 아닌가 하는 생각이 들 정도이다. 박근혜 당선자도 공약을 통하여 지방재정을 확충하고 재정건전성을 강화하겠다고 공언했지만 아직 선언적 수준에 그치고 있다. 이에 본고에서는 우리 지방재정의 건전성 강화를 통해 명실상부한 지방자치를 실현하기 위해 필요한 것들이 무엇인지 보다 구체적으로 살펴보고자 한다.1)
세제제도의 개편과 조기경보시스템의 내실화를 통한 지방재정 부실 가능성에 대한 선제적 대응이 필요
먼저 지방소비세의 대대적인 개선이 필요하다. 지방재정에 실질적인 도움을 주기 위해 현행 국세 부가가치세의 5%로 되어 있는 이양비율을 점진적으로 확대하는 방안을 검토해야 한다. 동시에 지방소비세의 배분지표도 개선해야 한다. 현재 각지에서 걷어 들인 지방소비세는 민간최종소비지출을 기준으로 지역별 재정력을 감안하여 다시 지방으로 배분되고 있다. 이러한 제도 하에서는 서울 시민인 필자가 강원도의 눈꽃축제에 놀러가서 소비를 하고 오더라도 그로부터 파생되는 지방세수입은 강원도가 아니라 서울로 귀속되게 된다. 그러다보니 지자체는 자신의 지역에서 일어나는 소비를 활성화시킬 동기, 즉 경제를 활성화시킬 동기를 충분히 가지지 못하게 되는 현상이 발생한다. 이러한 부작용을 완화하기 위해 지방소비세에 소비지 과세원칙이 반영되도록 해야 할 것이다.
세수확충과 함께 필요한 것이 과도한 수준의 지방세 비과세ㆍ감면율을 축소하는 것이다. 국회입법조사처에 따르면 2005년에서 2010년 사이 지방세 총액은 연평균 5.9% 증가한 반면, 비과세ㆍ감면액은 연평균 29.8%의 매우 높은 증가세를 보였다. 그 결과 비과세ㆍ감면액 규모는 지방세수입 규모의 1/4에 도달하게 되었다. 이렇듯 큰 규모의 비과세ㆍ감면이 이루어지고 있음에도 그 타당성이나 정책적 효과에 대해서는 많은 전문가들이 의문을 표시하고 있다. 따라서 객관적이고 엄밀한 검증을 통하여 관련 제도의 정책적 효율성을 제고하는 한편, 전체적인 비과세ㆍ감면율을 낮출 필요가 있다. 이와 관련하여 국회예산정책처는 국세 감면율을 2018년 이전까지 9%로 인하할 것을 권고하고 있음을 참고할 수 있다. 이러한 구조개혁을 통하여 성과가 낮은 부문의 비과세ㆍ감면은 줄이고 지역경제 활성화와 지역주민의 삶의 질 증진에 실질적으로 도움이 되는 방향으로 지방세 감면구조를 개편해 나가야 할 것이다.
또한 지방자치단체가 운영하고 있는 정책사업으로 인해 지방재정의 위험관리에 적신호등이 켜진 만큼 향후 공기업부채 및 민간투자사업의 관리강화에 역점을 두어 지방재정위기에 대한 선제적 대응 및 사전예방이 가능하도록 조기경보시스템의 내실화가 필요하다. 재정위험 관련 정보공개의 대폭적인 확대와 더불어 지방재정에 어느 정도 영향을 미칠 수 있는지의 관점에서 지방재정위험의 정도를 측정하거나 구체적인 모니터링 및 관리방안을 마련할 필요가 있으며, 재정건전화계획의 수립ㆍ실시 등과 관련한 법적 강제력 확보가 요구된다.
같은 맥락에서 채무관리 강화를 위한 지방채발행 총액한도제의 개선이 필요하다. 지방채무범위의 재설정을 통해 지방채발행의 적정규모와 수준을 판단할 수 있는 객관적 평가기준을 마련하여 총액한도제를 운영하여야 한다. 그 일환으로 지방공사ㆍ공단의 채무 및 각종 민간투자사업 중 일부 또는 전부를 지방자치단체의 채무범위에 포함시키는 정책조치를 단행할 필요가 있다. 더불어 동 제도 자체의 유용성 및 지속가능성을 강화하기 위하여 재정책임성을 담보하는 제도적 장치를 보완하여야 한다. 지방재정의 중장기적 재정건전성을 확보하기 위해 채무관련 재정규율이나 재정준칙을 수립하여 채무관리시스템이 체계적으로 작동되도록 하여야 한다. 지방재정준칙은 현재보다 미래에 있어 지방재정의 지속가능성을 담보할 수 있는 재정운용정책의 수단이 될 수 있기 때문에 정치적 환경 변화와 중앙정부와 지방자치단체 간의 역할 재정립 과정에서 중ㆍ장기적 재정건전성을 확보하는데 중요한 역할을 수행할 것으로 기대된다.
지방자치단체의 투ㆍ융자사업에 대한 감시 강화와 이를 위한 시스템 구축이 절실해
지자체의 정책사업들 중 적지 않은 수가 그간 지방재정을 좀먹는 요인으로 지적되어 왔다. 이번 박근혜 당선자의 공약에도 지방경제 활성화를 목적으로 다양한 SOC 사업 등이 포함되어 있는데, 이는 적절히 시행될 경우 지방의 균형발전을 촉진하는 계기로 작용하겠지만 제대로 된 타당성 평가나 감시가 이루어지지 않을 경우 오히려 지방재정을 더욱 어렵게 할 수 있다. 따라서 이러한 사업들과 관련된 제도들의 개선이 필요하다.
먼저 투자심사제도의 강화가 필요하다. 투자심사 대상사업을 확대하는 한편 자체심사보다는 외부 심사기관에 의해 심사하도록 함으로써 투융자 사업제도의 투명성과 객관성을 제고하여야 한다. 동시에 투자심사기준 중 유용성이 떨어지거나 중복성이 있는 항목은 통ㆍ폐합하고 지방분권 및 사업의 특성을 고려한 새로운 항목을 추가하여 심사기준의 분류체계를 재구성할 필요가 있다. 이와 병행하여 지방자치단체의 투자심사 사업 전체 혹은 주요 재정사업에 대하여 투자사업 이력을 관리하는 종합적인 투자사업 이력관리가 필요하며 이를 위한 시스템의 구축이 필요하다.
또한 최근 지방재정 부실화의 주요 요인이 되고 있는 지방공기업의 신규투자에 대한 심사를 더욱 강화해야 할 필요가 있다. 이러한 맥락에서 지방공사의 신규투자사업과 다른 법인에의 출자에 대한 타당성 조사와 투자심사의 구체적인 방법과 절차를 지방공기업법, 동법시행령, 시행규칙 등을 개ㆍ제정하여 규정할 필요가 있다. 강화될 투자심사제도를 뒷받침하기 위하여 중앙 투자심사부서 확대 및 타당성조사 전문기관 설치가 필요하다. 더불어 재정운영이 효율적으로 이루어지도록 지자체 성과관리를 강화하여야 한다. 지자체 사업성과는 사업 성격이 구체적이고, 다른 지자체의 비교ㆍ평가가 가능하기 때문에 중앙정부에 비해 비교적 용이하게 이루어질 수 있다. 이러한 특징을 고려하여 사업성과가 반영되어 예산이 수립되도록 할 필요가 있다.
지금이 적기인 지방재정 개혁, ‘한국형 지방재정 건전화법’을 도입해야
우리나라의 지자체는 국가정책의 상당 부분을 수행하고 있고, 지자체의 세입과 세출에 있어 중앙정부와 긴밀히 연결되어 있다. 따라서 재정위기를 겪는 지자체에 중앙정부가 재정적 지원을 하면서도 정상화 과정에 관여할 수 있는 법적 근거를 마련해야 한다. 재정위기단체의 정상화 방안과 관련해서는 세입 증가와 세출 감소가 자동적으로 이루어지도록 할 필요가 있다. 예를 들어, 재정위기단체에는 비과세ㆍ감면 축소, 탄력세율 적용 등을 통해 자체수입을 일정 비율(예, 5%) 늘려야 하는 반면, 자체사업 축소, 급여 삭감 등을 통해 지출은 축소되도록 법에 명시하는 방안을 고려할 수 있다.
대외적으로 국제 재정위기가 계속되고 있고 대내적으로 지방재정이 어렵다고는 하나 시기적으로 볼 때 지금이야말로 우리 지방재정의 고질적이고 구조적인 문제들을 고쳐나갈 적기라고 할 수 있다. OECD가 세계 여러 나라의 재정개혁 사례를 조사한 결과를 살펴보면 개혁의 성공은 건실한 경제적ㆍ재정적 상황이 밑받침되어야 하는 것으로 나타나고 있다. 우리나라의 경제와 재정상황은 비록 여러 도전들에 직면하고 있기는 하나 거시지표로 볼 때 다른 주요 선진국에 비하여 매우 양호한 상황이다. 개혁을 뒷받침할 경제ㆍ재정적 체력이 고갈된 상황에서 위기를 극복하기 위해 뒤늦게 벨트를 졸라매고 있는 선진국들에 비해 개혁을 추진하기에 상당히 유리한 시점에 있는 것이다.
다른 한편으로 개혁은 위기상황에 닥쳐 추진력을 얻게 되는 경우가 많다. 이는 1997년 외환위기 이후 온 나라가 합심하여 위기를 극복한 사례를 봐도 잘 알 수 있다. 우리 지방재정은 다른 선진국에 비해 양호하지만 안심하고 있을 수 없는 지경에 와 있다. 당장 급증하는 복지수요 문제만 하더라도 이로 인해 지방재정이 고갈될 수 있다는 위기의식이 팽배해 있다. 위기의식은 개혁이 추진력 있게 이루어지도록 하는 데 필수적인 요소이다. 종합하면 현재 우리 지방재정은 개혁을 뒷받침해 줄 수 있는 체력을 지니고 있으며, 동시에 개혁의 필요성에 대한 공감대가 구축되어 있어 지속적이고 일관된 개혁의 추진이 가능한 시점에 와 있다. 이러한 개혁을 바탕으로 지방재정의 체질이 개선될 때에 비로소 진정한 지방분권이 확립될 수 있을 것이다.
김필헌 (한국지방세연구원 연구위원, pkim@kilf.re.kr)
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1) 본고는 한국지방세연구원이 2012년 발간한 「미래환경에 대응한 지방재정제도 개혁방안」의 총론을 요약ㆍ발췌한 것임을 밝혀
둔다.
* 외부필자 기고는 KERI 칼럼의 편집방향과 일치하지 않을 수도 있습니다.