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지방교육재정의 효율적 운용은 국가 발전의 기초
지방교육재정은 지방자치단체가 관할 교육행정기관 및 교육기관에서의 교육활동을 운영하기 위하여 경비를 조달하고 지출하는데 사용되는 재원 그 자체이자 필요한 재원을 확보하고 집행 및 평가하는 일련의 활동이라고 정의할 수 있다.
교육은 백년지대계라 하여 국가와 사회 발달의 기초가 되는 가장 중요한 행위이자 인간형성의 과정이라는 것은 누구나 아는 사실이다. 결국 지방교육재정의 안정성 확보와 재원의 안정적 운용, 그리고 지방교육재정의 합리적인 배분은 우리나라 교육의 질 향상과 창의적인 인재 양성, 그리고 국가 경쟁력 제고로 귀결된다고 할 수 있다.
하지만 최근 들어 지방교육재정의 지출이 크게 증가하면서 지방교육재정의 재정건전성 악화에 대한 우려가 증대되고 있다.
최근 4개년 간 지출 증가율이 세입 증가율 상회
지방교육재정의 최근 동향을 살펴보면 국가 및 지방교육단체에서 교과교실제, 무상급식, 누리과정 등 교육사업이 확대되고, 스마트 교육전략, 통일시대를 대비한 교육과정, 자유학기제 도입 등 교육정책 관련 추가 수요도 꾸준히 증가하고 있어 지방교육재정에서의 재원마련에 대한 부담이 한층 가중될 전망이다.
실제로 2010~2013년 4개년 간 지방교육재정의 구조변화를 살펴보면 지방교육재정의 세입증가율은 연평균 5.7%를 기록한 반면 지출증가율은 연평균 7.3%를 기록하여 세입보다 세출이 더 빠르게 증가하는 구조인 것으로 나타나고 있다. 재정자립도도 지역별로 차이는 있지만 점차적으로 악화되고 있는데 전국 기준으로 재정자립도는 2010년 30.5%에서 2013년 26.5%로 4%p 감소한 것으로 나타났다.
지출증가의 가장 큰 원인은 보편적 교육복지의 확대
지방교육재정 지출구조 측면에서 최근 지출 증가세의 원인은 교육사업비, 특히 무상급식, 누리과정 등의 보편적 교육복지 확대에 기인하는 것으로 나타나고 있다. 지출 비중 기준으로 무상급식은 2010년 2.3%에서 2013년에는 4.4%로 증가하였으며 누리과정은 1.5%에서 5.0%로 크게 증가하였다. 지출액 기준으로는 무상급식과 누리과정에 대한 연평균 증가율은 32.8%와 61.7%에 달하는 것으로 나타나고 있다.
한편 무상급식과 누리과정 등 보편적 교육복지에 대한 지출비중이 크게 증가하면서 재정자립도는 악화되고 있으며 학생들의 교육과 직결된 교육환경에 대한 투자는 오히려 감소하는 모습을 보이고 있다. 학교일반시설에 대한 지출비중은 2010년 2.8%에서 2013년에는 1.4%로 감소하였으며, 교육환경개선시설에 대한 지출비중도 2010년 3.3%에서 2.4%로 감소하였다. 금액 기준으로도 학교일반시설과 교육환경개선에 대한 지출은 연평균 15.2%와 3.9% 감소하였다. 실제로 보편적 교육복지 지출 비중 증가는 재정자립도 악화와 학교환경개선 투자 감소와 유의적인 상관관계가 있는 것으로 분석되었다.
일선학교에서는 학교시설 및 환경에 대한 투자 감소로 노후화된 화장실·과학실·강당 등이 방치되고, 빗물 토사로 인한 운동장 보수작업이 지연되며, 심지어는 학생건강과 위생관리를 위한 방충망 설치작업도 어렵다는 얘기가 들려오고 있다. 이는 학교현장에서 학생들의 안전이 위협받고 학생들의 학습권이 침해될 우려가 크다는 것을 반증하는 사례라고 할 수 있다. 뿐만 아니라 외국의 많은 연구 결과에서는 취약한 학교시설에서 교육받는 학생들의 경우 그렇지 않은 학생들보다 출석일수가 적으며 학업성취도도 낮아 교육적 성과를 저하시키는 것으로 나타나고 있어 더욱 주의를 기울일 필요가 있다.
지방교육재정 지출 구조조정으로 재정부담 완화하고 교육의 질 높여야
세입증가율을 초과하는 세출증가율, 지방교육재정의 재정자립도 악화, 교육환경개선에 대한 투자 감소로 인한 교육의 질 저하 등 지방교육재정의 위험요인이 감지되고 있는 상황에서 지방교육재정의 효율화 방안을 심각하게 고민해 보아야 할 것이다.
저성장 기조로의 진입, 세수결손액 증가, 국내 조세저항의 심화, 증세가 경제에 미치는 부정적 영향 등을 고려할 때 일차적으로는 지출 측면에서의 해결방안을 모색하는 것이 가장 중요한 것으로 사료된다.
이러한 맥락에서 최근 지출이 급격히 증가하고 있는 포퓰리즘 사업(무상급식, 무상보육, 무상교육 등)은 과감하게 재검토할 필요가 있다. 포퓰리즘 보편적 교육복지는 현재 지방교육재정의 큰 부담이 되고 있으며 일반 조세로 지원되기 때문에 초과수요를 유발하고 복지서비스 자체의 질을 저하시킨다. 혜택의 대상도 저소득층보다는 중상층에 집중되기 때문에 본래 복지의 취지에도 맞지 않는다. 뿐만 아니라 부족한 재원으로 무리하게 포퓰리즘 교육복지를 추진하면서 학교교육의 질을 저하시키는 부작용을 가져온다.
한국경제연구원의 분석결과에 따르면 2013년 현재 시행중인 무상급식과 누리과정 지원정책을 소득하위 50%로 전환하는 경우 2013년 지방교육재정 기준으로 약 3조 1,690억 원을 절감할 수 있을 것으로 예상되고 있다. 이는 2013년 지방교육재정 전체 세출결산액의 5.9%에 달하는 금액이며 2013년 학교일반시설 및 교육환경개선 지출액의 1.6배에 달하는 금액이다.
요컨대 표심을 얻기 위한 달콤한 포퓰리즘 정책은 과감히 구조조정하여 지방교육재정의 부담은 줄이고 교육의 질과 학생들의 교육적 성과는 높일 수 있는 지혜가 필요한 시점이라고 하겠다.
유진성(한국경제연구원 노동시장연구T/F 연구위원 /jsyoo@keri.org)