초고령사회의 도래와 미래지향적 관점에서의 부가가치세 개편 제언

최근 국세 세수의 장기부족사태가 지속되고 있다. 2012년 2.7조원의 국세수입 적자를 기록한 이래, 2013년 8.5조원, 2014년 10.9조원으로 적자규모가 크게 증가하였다. 일각에서는 금년에도 세수가 부족하여 4년 연속 세수부족 사태를 나타낼 수도 있을 것으로 예상하고 있다.

세수부족 사태는 과거에도 종종 있었다. 다만 경제위기라는 예외적인 상황에서 일시적이었을 뿐, 지금처럼 장기적으로 세수가 부족한 상황은 처음이다. 경기침체가 장기화되면서 세수여건이 나빠졌음은 분명하다. 그렇지만 경기적 요인으로만 치부하기에는 문제가 심각하다. 전문가들은 세원분포가 구조적으로 급변하였다는 점에 초점을 맞추어 원인을 진단하고 있다. 특히 세계에서 가장 빠른 속도로 인구고령화가 진행되면서 세원구조를 송두리째 변화시켰을 것이라는 것이 핵심적 요소 중 하나이다.

국세수입은 평균적으로 GDP보다 증가율이 높았다. 인구 증가와 함께 경제개발을 통한 외연적 확장에 힘입은 바 크다. 그러나 선진국 진입에 즈음하여 점차 성장의 포화현상이 나타나고, 산아제한의 결과 경제활동가능인구 증가율이 현저하게 하락하였다. 이와 같은 외연적 성장동력의 약화가 세수부족 사태로 이어진 것으로 추정된다.

세수부족의 근본 원인은 우리의 경제구조가 확장적 기조에서 수축적 기조로 전환되었다는 점이다. 추세변화는 이미 오래전부터 진행돼온 것으로 추정된다. 다만 오랜 잠복기 동안 그런 변화를 인지하지 못하고, 증상이 발현되면서 급작스럽게 느끼고 있을 뿐이다. 1990년대 말 경제위기 이후 세수환경이 급변하였다. 경제위기 극복 이후 여전히 국세 세수탄성치는 1을 상회하였지만 그 이전 기간에 비해서는 세수증가율의 상승추세가 꺾이고 있었다. 돌이켜 보면 그 즈음 이미 변곡점을 통과하면서 세수탄성치가 동력을 잃어가는 중이었던 것으로 추정된다.

세수 환경이 구조적으로 변화하였기 때문에, 기존의 조세 환경으로는 변화된 인구?사회구조에 대응하여 적정 수준의 조세수입을 충당할 수 없다. 즉, 소득세?법인세 위주의 소득과세에 대한 의존도 증가를 통해서는 세수확보에 한계가 있다. 65세 이상 노인인구가 올해 13%를 넘어서고, 2060년에는 40% 이상이 노인일 것으로 예측되고 있다. 이런 상황 하에서는 생산가능인구에 의존하는 조세구조는 지속가능하지 않다. 노인복지 등 복지재정 소요가 극단적으로 확대되는 초고령 사회가 예상되는 상황에서 좁은 세원으로는 재정의 건전성과 지속가능성을 보장할 수 없다. 수축적 경제구조로의 전환에 대응하여 조세체계를 근본적으로 개편해야 하는 것은 바로 그런 연유에서이다.

지속가능한 조세체계 확립을 위해서는 발상의 전환이 필요하다. 그동안 부가가치세의 세부담은 “역진적”이라는 믿음 하에 부가가치세의 세율인상은 “불가촉” 문제로 치부되면서 금기시되어 왔다. 반면에 서구선진국에서는 복지재정 재원 및 재정안정화를 위한 세원으로 부가가치세를 적극 활용해왔다. 서구의 부가가치세는 우리와 비교할 수 없을 정도로 역진성이 크다. 은퇴기 이후의 고령자 비율이 매우 높기 때문이다. 그럼에도 불구하고 서구에서 부가가치세율을 지속적으로 인상하고 있음은 우리에게 시사하는 바가 크다.

세부담의 역진성에도 불구하고 부가가치세를 적극 증세하는 이유는, 세원분포가 넓어 자원배분 왜곡이 작고, 모든 국민이 부담을 공유하므로 재정안정화 기능이 탁월하기 때문이다. 재정지출을 통한 정(+)의 재분배 효과가 부가가치세 부담의 역진성을 초과하도록 세입?세출을 연계하여 정책을 설계?집행하면 순혜택이 정(+)의 재분배 효과를 나타낼 수 있기 때문이다.

연간단위의 부가가치세 부담은 역진적이다. 그러나 생애주기의 관점에서 부가가치세 부담은 소득 대비 중립적이다. 이는 실증연구를 통해 널리 알려져 있다. 생애주기상 주된 소득획득 연령대와 소비지출 연령대의 차이가 존재한다. 소득?소비의 시간적 불일치로 인해 연간단위의 세부담이 역진적이다. 그렇지만 부가가치세의 생애부담 분포는 소득에 비례적이다. 이런 점에서 부가가치세의 역진성 문제는 실제보다 크게 과장되어 있다.

향후 부가가치세를 조종하는 경우 다음의 장점을 기대할 수 있다. 첫째, 세원이 넓어 왜곡이 작다. 경제활동가능인구와 은퇴후 고령자 모두 세부담을 나눔으로써 재정의 지속가능성을 높여준다. 둘째, 면세범위를 축소하면 세수탄성치를 높일 수 있다. 인구고령화로 인해 부가가치세가 면세되는 생필품의 소비비중이 빠르게 증가하면서 세수탄성치가 낮아지고 있다. 따라서 면세범위를 축소하면 거꾸로 부가가치세의 세수탄성치가 빠르게 회복된다. 셋째, 부가가치세의 역진적 부담구조에도 불구하고, 재정지출 증가를 통해 더 큰 재분배 효과를 기대할 수 있으므로 부가가치세의 증세도 종국적으로는 정(+)의 재분배 효과를 나타낸다. 세입 측면에서의 역진성에만 초점을 맞추어 부가가치세 증세 및 그에 연계된 재정지출 확대정책을 포기하면 오히려 총재분배 효과는 감소할 수 있다. 넷째, 정치경제학적 관점에서 부가가치세의 증세는 재정의 지속가능성을 보장하기 위해 필수적이다. 통일재원 소요에 대비하여 부가가치세 증세를 연기하자는 의견도 있다. 그러나 인구고령화가 일정 수준을 넘어서면 정치경제학적 관점에서 고령자의 반대로 인해 부가가치세의 증세가 용이하지 않게 될 수 있다. 그러므로 제도의 현실수용가능성을 높이기 위해서는 현 시점에서 부가가치세의 세율조정이 바람직하다.

결론적으로 초고령사회에서 지속가능발전 및 재정의 건전성?안정성 및 복지재정 기능의 원활한 확보를 위해서는, 세원이 넓고 왜곡이 작은 조세체계의 확립이 필수적이다. 그 조건에 합당하는 조세는 부가가치세이다. 비록 단기적으로는 세부담의 역진성이 우려되지만, 생애 세부담 측면에서는 결코 역진적이지 않다. 재정지출과 결부시킬 경우 정(+)의 재분배를 통해 “분배정의” 또한 효과적으로 달성할 수도 있다. 그런 점에서 최우선적으로 고려될 필요가 있다. 다만 이 부분에 대해 국민들의 오해가 큰 만큼, 적극적인 홍보 및 부작용을 보완할 수 있는 정책연구가 지속될 필요가 있다.

성명재 (홍익대학교 경제학부 교수, mjaesung@hongik.ac.kr)

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KERI 칼럼_20150529

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