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경제학에서 시장실패를 논할 때 가장 빈번하게 사용되는 예가 외부효과이다. 외부효과라 함은 한 경제주체의 의사결정이 제3자에게 긍정적인 또는 부정적인 영향을 미치는 현상을 의미한다.1) 부정적인 영향을 미치는 경우 개인이 부담하는 사적비용과 사회 전체가 부담하는 사회적 비용 간에 괴리가 발생한다. 사적비용과 사회적 비용 간의 괴리로 인해 외부효과가 존재하는 경우 시장을 통한 효율적 자원배분이 달성되지 않아 시장실패가 발생한다.2) 왜냐하면 시장에서는 가격을 통해 자원배분이 이루어지는데 시장의 가격은 사적비용에 의해서 결정되기 때문이다.3) 최근 전 세계적으로 관심을 모으고 있는 온실가스로 인한 기후변화의 문제 역시 외부효과의 문제라 할 수 있다.
외부효과가 존재하는 경우 정부의 개입 여지가 존재한다. 온실가스로 인한 기후변화 문제의 경우 정부는 이산화탄소와 같은 온실가스를 일정량 이상 배출할 수 없도록 하는 것과 같은 직접적인 규제를 사용할 수 있다. 또는 시장에 기반을 둔 정책을 활용하여 외부효과로 인한 자원배분의 비효율성을 개선할 수 있다. 이 두 가지 방법 중에서 많은 경우 직접적인 규제방식보다는 시장에 기반한 정책이 더 효율적이라고 평가되고 있다. 시장에 기반을 둔 정책이란 사적비용과 사회적 비용이 일치되도록 하여 시장에서의 자원배분이 사회적 최적 배분과 일치되도록 하는 것이다. 즉 온실가스에 가격을 부과하여 온실가스 배출에 따른 사적비용이 사회적 비용 수준에 이르도록 하는 것이다. 온실가스 배출에 따른 비용을 높이므로 온실가스의 가격이 없었던 경우와 달리 온실가스 배출을 자발적으로 줄이고자 하는 유인을 갖도록 하는 것이다.
온실가스 배출에 따른 사적비용을 높여 시장을 통해 사회적으로 적정한 수준의 온실가스가 배출되도록 하고자 하는 대표적인 방법이 배출권거래제와 탄소세이다. 배출권거래제는 사회적으로 적절한 수준의 온실가스 총량을 정하고 그 총량 내에서 자유롭게 배출권을 거래하도록 하여 배출권에 대해 가장 높은 가격을 지불할 의사가 있는 경제주체가 배출권을 가질 수 있도록 하는 것이다.4) 이에 반해 탄소세의 경우는 온실가스 배출에 따른 사회적 비용과 사적비용 간 괴리분만큼 세금을 부과하여 사적비용을 사회적 비용과 일치하도록 하여 사회적으로 적정한 수준의 온실가스를 배출하고자 하는 유인을 갖도록 하는 것이다.5)
탄소세와 배출권거래제 모두 온실가스에 가격을 부과하여 경제주체들에게 사회적으로 적절한 수준의 온실가스를 배출하고자 하는 유인을 제공한다. 불확실성이나 정보의 비대칭성 등과 같은 문제가 전혀 존재하지 않는 교과서적인 세계에서는 균형가격과 균형총량은 1대 1로 대응되기 때문에 적정한 가격을 정하든 적정한 총량을 정하든 그 결과는 동일하다. 따라서 온실가스 저감을 위한 수단으로서 배출권거래제도나 탄소세는 별반 차이가 없다.6)
그러나 현실은 외부효과의 크기나 저감비용의 불확실성 등과 같은 여러 유형의 불확실성이 존재하여 두 제도의 경제적 효과가 반드시 동일할 것이라고 기대하기는 어렵다. 경제적 효과라는 측면에서 뿐만 아니라 정치적ㆍ사회적 측면에서도 두 제도의 효과는 동일하지 않을 가능성이 높다. 두 제도 모두 시장에 기반을 둔 메커니즘이라는 공통점을 가지고 있으나 각자 나름대로의 장점과 단점을 가지고 있어 어떤 한 제도가 다른 제도보다 절대적 우위에 있다고 보기 어렵다. 따라서 온실가스 저감 정책 수단으로서 둘 중 어떤 방식을 선택하는 것이 더 바람직한가에 대한 합의를 이루기는 어렵다.
최근에 주목받고 있는 방법은 배출권거래제라 할 수 있다. 유럽과 미국을 비롯한 여러 나라에서 이미 배출권거래제를 시행하고 있거나 시행하기 위한 준비작업을 하고 있다. 우리나라 역시 배출권거래제를 도입할 계획을 가지고 있다. 그러나 상대적으로 탄소세에 대한 관심이나 연구는 미흡한 편이다.
배출권거래제의 경우 배출총량이 정해지므로 온실가스 저감 목표는 확실하게 달성할 수 있어 환경적 편익을 분명하게 달성할 수 있다. 또한 온실가스 저감 기술진보로 인해 한계저감비용이 감소되는 경우 탄소세처럼 가격이 고정되어 있는 경우 과도하게 온실가스 저감노력이 발생할 수 있으나 배출권거래제처럼 총량이 고정되어 있는 경우에는 더 낮은 비용으로 적절한 온실가스 감축을 달성할 수 있다. 그러나 배출권거래제의 경우 최초 할당총량이 과도하게 책정되거나 과소하게 책정되는 경우 그로 인한 문제점이 아주 심각할 수 있다. 배출권 가격의 불안정성이 유발될 수 있으므로 기업의 투자결정 시 불확실성을 증대시킬 수 있다. 또한 초기 할당과정에서 사회적 갈등이 유발될 가능성도 높으며 특히 무상으로 할당되는 경우 횡재이윤(windfall profits)이 발생할 수도 있다.
탄소세는 배출권거래제에 비해 가격의 변동성이 적어 온실가스 감축기술에 대한 투자와 같이 장기적인 의사결정 시 불확실성을 낮출 수 있다. 시장에서의 의사결정은 가격을 토대로 이루어진다는 점을 고려할 때 가격의 변동성이 적다는 것은 아주 중요한 장점이라고 볼 수 있다. 또 탄소세를 부과하는 경우에는 이에 따른 조세수입이 발생하므로 조세수입을 적절하게 활용할 수 있다. 조세수입을 온실가스 감축 기술개발 유인을 촉진시키는 데 활용할 수도 있으며, 근로세 등과 같이 자원배분의 왜곡을 초래하는 조세를 줄이는 수단으로 활용할 수도 있다.7) 뿐만 아니라 배출권거래제도의 경우 새로운 제도를 처음부터 만들어야 하나 탄소세의 경우는 기존의 조세제도를 활용할 수 있어 상대적으로 더 간단하며 제도시행에 따른 비용이 더 적을 것으로 기대된다. 물론 세금이라는 특성으로 인한 저항이 클 수 있다. 특히 우리나라와 같이 이미 화석연료에 대한 세금 비중이 높은 경우 조세저항이 더 심할 수 있다.
시장에 기반한 온실가스 저감정책이 효율적이라는 점에는 별다른 이견이 없다. 그러나 시장에 기반을 둔 정책수단으로 배출권거래제와 탄소세 중 어느 것이 더 나은지에 대해서 일치되는 의견을 얻기는 어렵다. 다만 올바른 선택을 위해서는 아직까지도 두 제도의 장ㆍ단점과 우리의 현실을 고려할 때 어떤 제도가 더 나은지 아니면 두 제도를 보완적으로 활용할 수 있는지에 대한 더 많은 고민과 연구가 필요하다 할 것이다.
한현옥 (부산대학교 경제학과 교수, hhan@pusan.ac.kr)
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1) 즉 외부효과란 한 사람의 행위가 제3자의 경제적 후생에 영향을 미치는 현상을 의미한다.
2) 시장이 자유롭게 기능하는 데도 효율적이지 못한 자원배분 상태가 초래되는 경우를 시장의 실패(market fail-
ure) 라고 한다.
3) 시장의 가격은 사적비용과 사적 편익에 의해 결정된다고 볼 수 있다. 여기에서는 편의상 사적비용만 언급했
다. 외부효과가 없는 경우에는 사적비용과 사회적 비용이 일치하여 사적비용에 의해 결정된 가격이 사회적
비용을 올바르게 반영하고 있다.
4) 배출권에 가장 높은 가격을 지불할 의사가 있는 경제주체란 달리 말하면 온실가스 저감을 위해 지불해야 하는
비용이 가장 높은 경제주체를 의미한다. 따라서 배출권거래제도가 시행되는 경우 온실가스 저감비용이 가장
낮은 경제주체부터 온실가스를 저감하게 된다.
5) 이러한 조세를 피구세라고 한다.
6) 엄격히 말하면 유상할당 배출권거래제도와 탄소세의 효과가 같다고 할 수 있다.
7) 조세의 부과는 상대가격을 변화시켜 자원배분의 왜곡을 초래한다. 그러나 탄소세의 경우는 외부효과로 인해
왜곡되어 있는 상대가격을 교정하여 왜곡된 자원배분을 개선하였다고 볼 수 있다. 따라서 일반적인 조세 부
과에 다른 자원배분의 왜곡이 발생하지 않는다고 볼 수 있다. 또한 탄소세 수입을 사용함에 있어 기존의 세금
이 초래한 자원배분의 왜곡을 개선하는 방향으로 사용하는 것이 바람직할 것이다.